消防行政确认行为是否具有行政可诉性的认定
2016-06-08 行政执法与行政审判
 
 
指导性案例59号
建设工程消防验收结果备案通知行为是可诉的行政行为——戴世华诉济南市公安消防支队消防验收纠纷案
 裁判要点
建设工程消防验收备案结果通知含有消防竣工验收是否合格的评定，具有行政确认的性质，当事人对公安机关消防机构的消防验收备案结果通知行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法予以受理。
 裁判理由
法院生效裁判认为：关于行为的性质。《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第四条规定：“县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”《公安部建设工程消防监督管理规定》第三条第二款规定：“公安机关消防机构依法实施建设工程消防设计审核、消防验收和备案、抽查，对建设工程进行消防监督。”第二十四条规定：“对本规定第十三条、第十四条规定以外的建设工程，建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站进行消防设计、竣工验收消防备案，或者到公安机关消防机构业务受理场所进行消防设计、竣工验收消防备案。”上述规定表明，建设工程消防验收备案就是特定的建设工程施工人向公安机关消防机构报告工程完成验收情况，消防机构予以登记备案，以供消防机构检查和监督，备案行为是公安机关消防机构对建设工程实施消防监督和管理的行为。消防机构实施的建设工程消防备案、抽查的行为具有行使行政职权的性质，体现出国家意志性、法律性、公益性、专属性和强制性，备案结果通知是备案行为的组成部分，是备案行为结果的具体表现形式，也具有上述行政职权的特性，应该纳入司法审查的范围。
关于行为的后果。《消防法》第十三条规定：“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：……（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”公安部《建设工程消防监督管理规定》第二十五条规定：“公安机关消防机构应当在已经备案的消防设计、竣工验收工程中，随机确定检查对象并向社会公告。对确定为检查对象的，公安机关消防机构应当在二十日内按照消防法规和国家工程建设消防技术标准完成图纸检查，或者按照建设工程消防验收评定标准完成工程检查，制作检查记录。检查结果应当向社会公告，检查不合格的，还应当书面通知建设单位。建设单位收到通知后，应当停止施工或者停止使用，组织整改后向公安机关消防机构申请复查。公安机关消防机构应当在收到书面申请之日起二十日内进行复查并出具书面复查意见。”上述规定表明，在竣工验收备案行为中，公安机关消防机构并非仅仅是简单地接受建设单位向其报送的相关资料，还要对备案资料进行审查，完成工程检查。消防机构实施的建设工程消防备案、抽查的行为能产生行政法上的拘束力。对建设单位而言，在工程竣工验收后应当到公安机关消防机构进行验收备案，否则，应当承担相应的行政责任，消防设施经依法抽查不合格的，应当停止使用，并组织整改；对公安机关消防机构而言，备案结果中有抽查是否合格的评定，实质上是一种行政确认行为，即公安机关消防机构对行政相对人的法律事实、法律关系予以认定、确认的行政行为，一旦消防设施被消防机构评定为合格，那就视为消防机构在事实上确认了消防工程质量合格，行政相关人也将受到该行为的拘束。
据此，法院认为作出建设工程消防验收备案通知，是对建设工程消防设施质量监督管理的最后环节，备案结果通知含有消防竣工验收是否合格的评定，具有行政确认的性质，是公安机关消防机构作出的具体行政行为。备案手续的完成能产生行政法上的拘束力。故备案行为是可诉的行政行为，人民法院可以对其进行司法审查。原审裁定认为建设工程消防验收备案结果通知性质属于技术性验收通知，不是具体行政行为，并据此驳回上诉人戴世华的起诉，确有不当。
案号：（2012）济行终字第223号
来源：《最高人民法院关于发布第12批指导性案例的通知》
 
法信 · 相关案例
1.送达《火灾事故认定书》的行为不属于行政诉讼受案范围——林善君、戴自通诉宁波市公安消防支队东钱湖大队不履行火灾事故认定书送达法定职责案
本案要旨：目前，火灾事故责任认定暂未纳入行政诉讼受案范围，而送达《火灾事故认定书》的行为属火灾事故认定整体行为的一个程序性环节，故当事人仅就送达行为提起的诉讼不属于人民法院的受案范围。
案号：（2013）浙甬行终字第54号
审理法院：浙江省宁波市中级人民法院
来源：《人民法院案例选》


2.火灾责任认定应属于可诉的具体行政行为——南京市给排水工程公司诉南京市鼓楼区公安消防大队消防责任行政确认案
本案要旨：公安机关批复认为火灾事故认定不属于行政诉讼受案范围的，并不能约束法院依据行政诉讼法和司法解释审查其是否具有司法审查权。火灾责任认定作为一种行政确认行为，虽然表面上并未直接确立相关责任人员的权利和义务，但它对其所认定的火灾责任人的权利义务会造成实际影响，应属于可诉的具体行政行为。
案号 : (2004)宁行终字第135号
审理法院： 江苏省南京市中级人民法院
来源：《中国审判案例要览》


3.公安消防行政机关作出的火灾原因与火灾责任认定属于可诉的具体行政行为——无锡市绿宝石电动自行车厂不服余干县公安消防大队公安消防行政确认案
本案要旨：公安机关是国家管理公共安全的重要行政执法机关，其对消防安全工作进行管理，并对火灾事故进行原因认定和责任认定是其行使公安行政管理职权作出的具体行政行为。其具体行政行为是否合法，直接影响到当事人的财产权和人身权。当火灾事故责任人对责任认定是否合法持有异议或认为该具体行政行为侵犯其合法权益时，有权依照行政诉讼法的规定，提起行政诉讼。
案号 : (2005)饶中行终字第2号
审理法院：江西省上饶市中级人民法院
来源：《中国审判案例要览》


4.火灾直接财产损失核定实质不属于行政确认，不属于行政诉讼案件的受案范围——刘光龙不服建宁县公安消防大队火灾直接财产损失核定案
本案要旨：火灾直接财产损失核定不可能像鉴定那样将烧毁程度等数据精确量化计算价值（例如名人字画），只能依据《火灾直接财产损失统计方法》作出，其性质是一种统计数据，其作用是用于宏观的火灾统计，作为国家消防宏观指导、决策的依据。所以，火灾直接财产损失核定的结论不是火灾财产的实际损失，不能作为当事人进行民事赔偿的依据。当事人寻求救济时，可以委托财产评估或价格认证机构进行价格鉴定，评估或鉴定结论可以作为火灾实际财产损失的依据。因此，火灾直接财产损失核定不属于行政确认，不能成为决定相对人权利义务的先决条件，对行政相对人的权利义务不产生实际影响，法院应当驳回起诉。
案号 : (2004)建行初字第10号
审理法院： 福建省三明市建宁县人民法院
来源：《中国审判案例要览》
 
法信 · 专家观点
1.行政确认行为的可诉性认定

确认行为是行政机关对一定的事实和法律关系进行甄别并予以确认的行为。
从范围上看，确认行为包括对权属的确认、工伤事故的确认、残废等级的确认、火灾事故的确认、交通事故责任的确认等。
从效力上看，确认行为是对事实、关系、地位、权利等既有情况的甄别与确定（肯定与否定），并不创设新的法律关系，但它也可能影响到相对人的权利义务。因此，一般认为确认行为属于可诉的行政行为。最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》（法发［2004］2号）也把“行政确认”列入“行政行为的种类”中。
从实践中看，有些确认行为已经纳入行政诉讼的受案范围，如工伤认定、权属确认等。而有些确认行为则尚未纳入行政诉讼的受案范围，如交通事故责任认定、火灾原因认定等。
（摘自《行政法与行政诉讼法》，姜明安主编，北京大学出版社2015年出版）


2.火灾事故认定的可诉性
火灾原因认定和火灾事故责任认定属于行政确认行为，即行政机关对行政相对人的法律地位和权利义务进行甄别并确定或者否定的行为。确认行为的特点是，确认主体是行政机关或者被法律、法规授权的组织；确认的内容是确定或者否定行政相对人的法律地位或者权利义务关系。确认行为不同于纯粹的技术性鉴定，而是行政机关作出的具有法定确定力的行为。根据《消防法》和《火灾事故调查规定》，火灾原因认定和火灾事故责任认定涉及到了行政相对人在火灾事故中的权利义务，对行政相对人的人身权和财产权具有一定的羁束力，甚至直接确定了行政相对人是否应当承担法律责任以及法律责任种类和大小，这种羁束力显然属于“产生了实际影响”。例如，《火灾事故调查规定》（2009年）第41条规定，公安机关消防机构在火灾事故调查过程中，应当根据下列情况分别作出处理：（一）涉嫌失火罪、消防责任事故罪的，按照《公安机关办理刑事案件程序规定》立案侦查；涉嫌其他犯罪的，及时移送有关主管部门办理；（二）涉嫌消防安全违法行为的，按照《公安机关办理行政案件程序规定》调查处理；涉嫌其他违法行为的，及时移送有关主管部门调查处理；（三）应当给予处分的，移交有关主管部门处理。《火灾事故调查规定》（1999年）和《火灾事故调查规定》（2008年）曾经将火灾事故责任归纳为直接责任、间接责任、直接领导责任和领导责任四种。可见，这两种认定都意味着特定的行政相对人应当承担法律责任以及法律责任的大小：受害人可以据此提出索赔；法院可以据此作出裁判；公安机关消防机构可以据此作出处罚等等。因此，这两种认定的可诉性在法律上也不存在障碍。
（摘自《最高人民法院行政诉讼批复答复释解与应用(起诉受理卷)》，梁凤云主编，中国法制出版社2012年出版）


3. 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼
“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”包含了四个层面的内容：一是，从行政诉讼的主体说，原告必须是认为自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织。被告是行政机关，不包括司法机关、立法机关、军事机关和党的机关。二是，从法律关系说，可以提起行政诉讼是因为行政机关和行政机关工作人员行使行政权力，同公民、法人或者其他组织发生法律关系而引起的行政争议。不包括行政机关同公民、法人或者其他组织发生民事法律关系而引起的民事争议。三是，从行政诉讼的标的说，人民法院原则上只审查违法的行政行为。行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益中的“侵犯”，是指违法情形。对于行政机关在法定范围内行使自由裁量权的适当与否的问题，法院一般不管，但是，对于行政行为明显不当、行政处罚显失公正的，属于例外情形。四是，从行政行为引起的后果来说，不仅指公民、法人或者其他组织的权利受到行政机关的侵犯，可以提起诉讼，还包括他们的合法利益受到行政机关的侵犯，也可以提起诉讼。
（摘自《中国人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，江必新主编，中国法制出版社2015年出版）
 
法信 · 法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）
第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。


2.《中华人民共和国消防法》（2008修订）
第十三条　按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：
（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；
（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。
依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。


3.《建设工程消防监督管理规定》（2012修订）
第三条　建设、设计、施工、工程监理等单位应当遵守消防法规、建设工程质量管理法规和国家消防技术标准，对建设工程消防设计、施工质量和安全负责。
公安机关消防机构依法实施建设工程消防设计审核、消防验收和备案、抽查，对建设工程进行消防监督。